Le tumulte médiatico-politique qui entoure « l’affaire » Benalla semble interdire toute réflexion un tant soit peu posée et, comme chacun sait, le sommeil de la raison engendre des monstres. Il ne m’appartient pas d’établir les faits – les journalistes les ont révélés, fort heureusement. L’autorité judiciaire aura désormais à les éclaircir. Il ne m’appartient pas non plus de regretter la récupération politique à laquelle s’adonnent les oppositions – pour triste et politicienne qu’elle soit, elle n’est pas nouvelle en soi, et il faut bien supporter parfois les hoquets de l’ancien monde. Cependant, cette surenchère politique et, si l’on regarde les choses en face, la crise parlementaire qu’elle entraîne, posent de graves questions institutionnelles.

Revenons aux fondamentaux. Aux termes de l’article XVI de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. » Le principe de séparation des pouvoirs auquel le Déclarant de 1789 fait explicitement allusion a été forgé, au XVIIe siècle, au sein des philosophies de libéraux comme Locke ou Montesquieu. Observant que l’essence de la tyrannie résidait dans la concentration des pouvoirs législatif, exécutif, judiciaire et confédératif aux mains d’une seule personne – le roi, ils en déduisirent que la garantie des droits individuels devait passer par un éclatement de ces pouvoirs et par leurs contrôles réciproques. Dans l’Esprit des Lois, Montesquieu note ainsi que « c’est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ». Il en conclut : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. Une constitution peut être telle, que personne ne sera contraint de faire les choses auxquelles la loi ne l’oblige pas, & à ne point faire celles que la loi lui permet. » C’est à l’évidence l’inspiration directe des Déclarants : pour que la constitution ait seulement un sens, que ses termes s’appliquent sans transigeance, le pouvoir doit arrêter le pouvoir, ce qui n’est envisageable qu’autant que les pouvoirs sont séparés.

Une interprétation stricte de ce principe a présidé à l’élaboration de la constitution américaine au travers d’une logique de checks and balances. La France, qui fait rarement les choses comme tout le monde, a pour sa part élaboré ce que le Conseil constitutionnel n’hésite pas à qualifier de « conception française de la séparation des pouvoirs » (Décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, cons. 15), qui se traduit tout à la fois par (1) une dichotomie juridictionnelle, soustrayant aux juridictions judiciaires les pouvoirs exécutif et législatif, pour les placer sous le contrôle d’une juridiction administrative culminant au Conseil d’État, et (2) l’absence délibérée de référence explicite, au sein de la Loi fondamentale, au principe de séparation des pouvoirs, et un jeu entre le gouvernement et le Président de la République qui se dégage en partie du pouvoir exécutif et semble, à certains égards, placé au-dessus des pouvoirs qui se contrôlent mutuellement afin d’en arbitrer la coexistence – ou, selon les mots de la constitution, d’assurer « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État ».

Pour originale qu’elle soit, cette lecture de la séparation ne remet pas en cause l’essence du principe, qui revêt une acuité particulière lorsqu’il s’agit du pouvoir judiciaire. L’indépendance de l’autorité judiciaire est ainsi affirmée explicitement à l’article 64 de la constitution, qui en confie la garde au Président de la République lui-même. Garantie supplémentaire de cette indépendance : les magistrats du siège sont inamovibles (al. 4).

La logique de contrôle réciproque se traduit, entre les pouvoirs exécutif et législatif, par la possibilité offerte au Président de la République de dissoudre l’Assemblée nationale, et par celle offerte à l’Assemblée de renverser le gouvernement via le vote d’une motion de censure. Aux termes de l’article 24 de la constitution, le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement ». Il ne lui revient pas de contrôler le Président de la République. Toutefois, aux termes de l’article 68, le Parlement peut se constituer en Haute Cour et prononcer à la majorité des deux tiers la destitution du Président « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». Même dans ce dernier cas, cependant, le Président n’est pas invité à s’exprimer devant la représentation nationale, en vertu de la séparation des pouvoirs : il n’a pas de comptes à rendre au Parlement.

Cela augure de deux problèmes avec la commission d’enquête parlementaire qui a vu récemment le jour. Un problème avec le pouvoir exécutif, d’abord. Si, comme on l’a vu, le rôle du Parlement est de contrôler le gouvernement, et non le pouvoir exécutif dans son ensemble, alors il n’a pas à entendre des actions du Président en tant que tel, ni par extension des membres de son cabinet. L’audition du secrétaire général de l’Élysée, du directeur de cabinet de la Présidence ou de son chef de cabinet se ferait au mépris d’une préservation du pouvoir présidentiel savamment orchestrée par le constituant, et maintes fois reconnue par le Conseil constitutionnel.

Mais aussi un problème avec le pouvoir judiciaire, peut-être plus grave encore, étant donné que le texte de la loi fondamentale consacre son absolue indépendance. La justice n’a pas à être rendue au sein du Parlement et, lorsqu’il y a un risque d’ingérence, il a été prévu de laisser la priorité à la justice. Ainsi, l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui fixe notamment les grandes lignes de l’organisation des commissions d’enquête, dispose très clairement qu’« [il] ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. » (art. 6, al. 3)

Le règlement de l’Assemblée nationale reprend cette limitation dans ses articles 145-1 et suivants, précisant notamment, dans le cas où une commission permanente ou spéciale a été investie des missions d’une commission d’enquête en application de l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958, que le président de l’Assemblée, averti de l’ouverture d’une information judiciaire par le garde des sceaux, doit en informer le président de la commission, qui « met immédiatement fin à sa mission si elle ne porte que sur les faits ayant entraîné l’ouverture de l’information. » À l’évidence, ce sont bien les faits reprochés à Benalla qui constituent l’objet de la commission d’enquête – il n’y a qu’à voir la liste des auditions diverses proposées çà et là. Pourtant, Benalla a été placé en garde à vue puis remis en liberté sous contrôle judiciaire. Une information judiciaire est désormais ouverte, confiée à un juge d’instruction. La balle est dans le camp de la justice. Je n’ai pas souvenir qu’une commission d’enquête parlementaire ait déjà poursuivi sa mission en même temps que la justice. C’est contraire au règlement de l’Assemblée, à l’ordonnance de 1958 et à la constitution, et pour cause : cela écorne le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs qui garantit, depuis 1789, les droits et libertés fondamentales des citoyennes et des citoyens.

Au fond, donc, certains parlementaires sont prêts à sacrifier un peu la séparation des pouvoirs pour s’offrir une tribune politique et surfer sur une affaire tout à fait regrettable. Voilà qui est probablement bien plus préoccupant que le sort du sinistre Benalla. Car l’écume médiatique dissipée, comme cela arrivera immanquablement, ne resteront plus que les lacérations portées aux principes qui nous font vivre ensemble

Nicolas Quenouille 22 juillet